摘要：无缝隙政府理论强调以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向，在与顾客保持直接的联系中，提供其所需要的个性化选择、多样性和参与，更好地满足顾客更高层次的需求。拉塞尔·M·林登的无缝隙政府理论对我国目前的政府改革提供了有益的借鉴，同时由于理论视角不同和国情的特殊性等原因，其具体应用时仍有一些局限性。因此，结合我国的实际情况汲取无缝隙政府理论的精华对我国政府进行改革无疑是一种上佳选择，而我国政府也探索出了几种颇为有效的无缝隙模式。

　　关键词：无缝隙组织；无缝隙政府；顾客社会；结果导向

　　无缝隙政府理论是一种适应顾客社会、信息时代要求的新的政府再造理论，是拉塞尔·M·林登在20世纪90年代美国公共部门革命的基础上提出的。它以满足顾客无缝隙的需要为目标，不是全盘推翻现有的行政运行程序，不是以部门、职能为导向或者以数量关系为导向，而是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向，使政府的每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供，都能真正而有效地符合顾客的需求，使顾客能够在任何时间和任何地方得到服务，真正实现为民服务的目标。

　　在通用电气公司执行总裁杰克·韦尔奇(1990)“无界限组织”的基础上，拉塞尔·M·林登创造了“无缝隙组织”这一概念。他认为“无缝隙”要比“无界限”更能揭示新型组织形式的本质，“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触，两者之间是一种直接的、人性化的关系，不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。无论是对职员还是对用户而言，它传递的都是持续一致的信息。“无缝隙组织”的形式和界限是流动的和变化的，具有渗透性，有时甚至是无形的。在很多时候，一个组织的消亡和另一个组织的兴起的界限是不明确的。在这里，无缝隙组织的概念强调了一种整体性、连贯性与灵活性。无缝隙政府正是以这种无缝隙组织为基本单位的。它围绕结果进行运作，高效高质地提供品种繁多的、用户化和个性化的公共产品与服务。无缝隙政府扬弃了官僚机构中陈旧、呆板、顽固、缓慢、高高在上的这些弊病，取而代之以具有高度的适应性、灵活性、透明性、渗透性的组织细胞。其重要特征就是几乎没有分界限：去掉部门分割，去掉专业分工，拆毁隔绝和分裂自然工作过程的多重壁垒，代之以小规模的多专多能的小组负责整件事情，从开始到结束都是如此。

　　一、无缝隙政府理论对我国政府改革的有益启示

　　1、 顾客社会理论。拉塞尔·林登认为，从工业时代的最初来临一直到20世纪中期,经济发达国家的国民一直生活在一种生产者导向的社会之中。大规模生产的要求和稳定的、一致性的需求推动着劳动的分工并产生了专门的、单独的机构负责。工业化模式对政府组织结构的发展产生了重要影响，政府组织由最初通才领导的小规模的行业类型的单位，逐渐发展成为庞大的、分割的、零碎的官僚机构。尽管劳动力的划分和专业化的确使得政府机构有能力管理更加复杂的问题，但与此同时，它们也导致了政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动，大大降低了政府活动的质量和效率。20世纪60年代以后，传统上以精细分工为手段并生产和提供大批量、规模化的公共产品和服务的工业型社会，正转向以无缝隙服务的方式生产和提供多品种、小批量的柔性化的公共产品和服务的现代社会。政府活动已由最早的公共产品和服务的生产导向（供应顾客），经由第二阶段的公共产品或服务的市场导向（争夺顾客），进入公共产品或服务的顾客导向（创造顾客）。顾客导向的政府管理就是一种“倒流程”的政府管理方式，一切都是以顾客为导向为中心，政府要围绕着顾客满意度指标对顾客需求高度负责，并且能够根据不同顾客的偏好和品位来提供商品或服务。

　　2、 组织结构的优化：围绕结果而不是职能进行组织，即组织设计时根据自然的过程而不是人为的职能来确定。我们以前的观念是执行同样职能的人应该共事并且无法控制自己的工作结果，所以除了直接经手的工作，我们无法对结果负责。无缝隙政府理论认为，处于同一工作进程中的人应该共事。当我们不是围绕结果进行组织的时候，我们无法控制自己工作的结果；如果我们确实围绕结果进行组织，将会发现我们比想象中更能控制结果。其具体的实施就是拆除政府内部的“柏林墙”，建立职能交叉的团队。斯坦利·戴维斯在他所著的《未来完成时》一书中，运用未来完成时描述了围绕结果进行组织的现象。“到星期五我将完成这个方案的工作”把你带到未来，然后再回顾。这样的远景意味着“现在是未来的过去”。其目的不在于工作本身或工作量的多少，而是使工作人员和他们的工作朝目标方向努力，这个目标不是诸如职业培训机构为多少名失业者提供了培训，而是多少名失业者找到了工作而且保持就业等公民关心的切身利益问题。

　　3、 工作流程的简化：几个过程并举代替顺序操作。在旧的体制下，为了保证质量和确定责任，工作必须按部就班。而在顾客社会中，人们不会等待按照顺序进行的方案和服务。聪明的人，通过恰当的技术和无缝隙工作过程，可以同时做很多工作。斯坦利·戴维斯把老式的机械电视的按钮比喻为按顺序的、逐级的联络。从二频道到七频道，你不得不经过按钮上介于其间的频道。今天的遥控器代替了老式按钮，从二频道到七频道只需一步完成。我们可以快速地从一个频道转到其他任何一个频道。同样，组织也在不断强调快速完整的联络和交流。每个人都和其他人联系在一起，意见和建议可以直接到达上层决策者，相互独立而又减少了中间的传递层次。几个过程同时进行能加快结果的实现，使错误尽早被发现并得到解决。

　　4、 信息资源的整合：将后阶段的信息反馈到前阶段。对于信息，我们总以为它会随着时间的改变而变化，是按顺序产生的，只能在顺序的相关点上得到。无缝隙政府理论提出信息可以在任何时间、任何地点得到，预先得到信息的才最有价值。它倡导伙伴关系，使两方或几方在一个共同的目标下结成小组，互相交流各阶段信息，达到“一切尽在掌握中”，共同达到满足顾客要求的目标。

　　5、 操作规程的标准化：确保“主要序列”的持续流动。在现有的体制下，为了保证质量，需放慢进程，所有的申请必须经过同样的程序，即实行的是一刀切。无缝隙政府理论提出不必牺牲质量就可以实现客户的主要需求，即不同情况区别对待，以取得速度和便利。其方法是先确认增值和无益的步骤（流程图），从主要序列里排除、减少或分离不能增值的步骤，再使用分类鉴别法处理不同的要求。

　　6、 技术后置：“不要为田间小径铺路”，即首先再造，然后自动化。赞成进行过程再造的人用“为田间小径铺路”来描述我们对先进技术的滥用。在对“先进的技术提高了生产力”的重新审视中，无缝隙政府理论认为在过程中技术强化了力量(或弱点)。现在我们实现了自动化，我们做错误的事情也会更快。长期宣告的由计算机带来的办公室革命从未发生，主要原因是我们试图把效率低下的、分散的工作程序自动化，只有工作重新设计以后，技术才能发挥作用。

　　7、 责任机制的创新。根据围绕结果进行组织的原则，管理人员必须停止对工作人员事无巨细的控制，而应形成一种契约的形式，有能力使政府机构对自己批准的结果负责，实现一种责任自负的弹性责任。另外，围绕结果而不是职能进行组织的无缝隙的工作过程可能会使某些工作无法明确界定个人责任，每个团队都有共同目标并共同承担责任，这要求政府部门拥有团队精神，以集体责任取代个人责任。

　　二、无缝隙政府理论应用于我国政府改革的局限性

　　1、 理论冲突。无缝隙政府理论否定传统的官僚制组织结构，建立在劳动分工、专业化、权力与功能的分割导致政府活动的低质与低效这样的理论前提下，它忽视了特定社会环境下官僚制组织的进步性和优越性。中国社会已经实行了几千年的科层官僚体制，路径依赖性相对较强，而且目前我国的行政建构仍是以官僚制为基础的，这是与我国的发展阶段和发展水平相适应的。虽然官僚制组织结构越来越明显地暴露出它的种种弊端，使摒弃官僚制逐渐成为历史的潮流，但是在一定的时期内它仍有完善的空间；更为不可否认的是，我国现今的组织理论的主流仍是官僚制组织理论。无缝隙政府理论对官僚制组织理论的否定决定了其在我国政府改革中实施的有限性，我们需要结合国情对其实行本土化改进和利用。

　　2、 制度基础。无缝隙政府理论需要一系列完善的管理制度的支持，否则其实施过程将会面临巨大的阻力。按照该理论进行的政府再造会产生诸如团队成员职能身份的丧失等问题，必须采取补偿和职业生涯的精进，如利用教育水平加技能或者红利体系等方式进行调和。在美国，相应的绩效管理制度、晋升制度、薪酬制度和预算等制度比较完善，相对来说，我国的制度积累还十分薄弱。

　　3、 流程的矛盾性。无缝隙政府理论的流程再造应该是一个自下而上的过程，它跨越层次和职能，要求对角线形的跨级别机构来组成再造工作小组，以公民社会为依托，逐渐实现无缝隙的再造。但是其具体实施却离不开高层的支持和积极参与，组织的领导层必须理解组织再造全部含义并参与每一个具体步骤。因为在再造过程中，无缝隙政府要求“从一张白纸开始”，要抛开原先的规则与制度的干扰。在这一过程中，没有领导层的参与，流程再造将举步维艰。一旦和领导层顾及自身的利益而不予支持甚至加以阻挠，再造将会遇到巨大的阻力。尤其是在我国当前公民参政程度低度、“关系型”社会错综复杂的情况下，这种流程的矛盾性将很难调和，再造过程的阻力也可想而知。

　　4、 角色培养。无缝隙政府理论提倡用通才取代专才，以适应顾客无缝隙的需求。然而在目前以专业人才为主流的社会，转变的缓冲性较大，改变传统的以专才培养为目标的职能培训体系转而对通才的培养需要很长的时间。另外，无缝隙政府理论所提倡的组织是一种自我管理的工作团队。这种自我管理的工作团队要获得成功需要有极具向心力的组织文化，而优秀的组织文化的形成也需要长期的积淀。在培养新的角色的同时，我们还面临一部分中层管理者角色取消的问题。美国国家公共管理学院研究指出，世界各国行政机构重组和重建，尤其要求改变中级管理层，这也是对变革抵触最多的地方。我国庞大的中层管理机构的存在及其占有的政治资源预示了无缝隙政府在我国的实行不是一朝一夕的就能完成的，需要一个长期的过程。

　　三、我国对无缝隙政府模式的初步尝试

　　1、 首问负责制。在公民社会和顾客社会中，我们强调以顾客为中心，服务于顾客的需求，追求零顾客成本，而首问负责制无疑是适合我国国情的有效形式。首问负责制就是最先接受单位或个人的咨询、投诉、办理有关业务的部门或个人作为首问负责制的部门和个人，及时办理服务对象所需要办理的事务；非本人分管事项要通过内部职责分工制度引导客人到所需要办理部门，联系经办人员，负责处事或督促相关部门解决单位或个人遇到的各类问题直至明确的答复；负责解释没能达到目的的原因。政府内部人员对工作流程是相对熟悉的，实行首问负责制打破了我国传统行政机构中的职能界限，真正地想人民之所想，将群众的事情放在首位，放在心上，为群众提供全面和流畅的服务，做到了以结果为导向，实现了服务提供的无缝隙。

　　2、 公共行政服务中心的“一站式”服务体制。“一站式”服务体制是指由相关行政部门派代表组成联合办公机构，按照办事方式公开、操作程序透明、服务条例规范、工作机构精简的原则，简化行政手续，提高办事效率，强化服务意识。政府通过有效地整合职能，将行政地点集中到一起，为公民提供全程式透明服务的服务形式极大地方便了企业和个人，为群众节省了精力和时间，是一项便民利民的好途径，人民形象地称之为“政务超市”。但是，目前这种综合行政体制也存在一些不足，如：综合行政机构与原部门关系不明确，权力运作缺乏合法性基础；机构设置的随意性和不规范；纠纷和补偿制度不完善等等。无论怎样，我们不可否认：这种职能的相互交叉配合是无缝隙政府理论在我国的又一有效实现形式。

　　3、 全程办事代理制。所谓“全程办事代理”,即各部门确定全程代理员负责申办事项的代理服务。在公开、自愿的前提下，承办单位受理申请人办事申请后，由承办人（代理员）按照规定对办理过程进行跟踪办理，全程负责代理事项的交办、复核和监督,并负责同申办人联系，在规定的时间内为申请人无偿提供全过程、全方位的代理服务。该制度也是适应市场经济的发展，围绕公民的需要而产生的，是便民、高效、优质的办事规范，在我国地区差异较大、政治资源分布不均的现实条件下，全程办事代理制照顾了不同的利益需求，以连贯性、一致性和整体性的服务较灵活地满足了公民个性化和多样性的需求。

　　4、 电子化政府建设。电子化政府是指政府利用现代信息和通讯技术，为社会组织和公民提供方便快捷的信息和服务，营造透明、高效、公开的政务环境。它通过政务公开化把除涉及国家安全和经济安全以外的政务信息发布到网络上，供社会公众了解和使用；政府则把自己的政策和措施及意见征求稿公布在网上，公民和社会组织通过政府网站上的信箱、留言板等把自己的意见和建议反馈给政府，从而实现政府与公民的政务互动，提高政府的社会回应力。另外，政府各部门通过网络实现资源共享，密切联系，加深合作，从而提高政府的行政效率。电子化政府构建了一个高效、廉洁、透明、民主的服务型政府，是对无缝隙政府的又一生动诠释。

　　四、结语

　　无缝隙政府理论越过了政府改革中职能转变和权力配置的框架，将焦点集中于公民需求，围绕结果进行运作，以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。曾经存在于组织内部和组织之间的壁垒现在变成了网络；无缝隙组织以跨职能团队代替仅在一个职能领域内服务的孤立组织；无缝隙组织强调以通才取代专才，从专注于规范内部活动向注重外部结果完美的方向转变。这一行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织结构使公民的需求得以满足，利益得以实现，为我国政府所提倡的“执政为民”理念也提供了一种全新的思路，也是我国在和谐社会进程中政府改革的理想模式。

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