摘要：叙利亚自2011年因政治、经济、宗教等多重原因爆发内战后,战争持续至今,各方势力的介入使叙利亚局势愈演愈烈。大量百姓在战火中流离失所成为“难民”。难民人数的不断增长给国际社会带来了越来越多的问题。国际难民法对难民保护的规定还不完善,依然存在大量漏洞。本文从三个角度出发,分析了国际难民法对难民保护的困境。

　　关键词：叙利亚难民;国际难民法;恢复和平;国际合作

　　国际社会为解决难民问题,给予难民人道主义援助和保护,早在国际联盟时期就为欧洲难民的安置缔结了一系列的国际协定和公约,国际联盟时期还设立了难民高级专员协调和实施安置难民的工作。联合国成立后,继续承担起保护难民的责任,1950年决定建立联合国难民署等专门保护难民的机构,还组织缔结了两个普遍性条约,即1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》,这两个条约目前已经有140多个缔约国,它们规定了难民的定义和难民保护的一般规则和原则,构成了国际难民法的基础。除此,在联合国的支持下,非洲、美洲和欧洲还制定了保护难民的区域性公约、协定和宣言,使难民保护更加深入和全面。

　　由于目前难民法的核心文件只有《公约》和《议定书》,缺乏更多有约束力的国际规范,并且二者制定的年代比较久远,在难民保护中出现了很多问题。

　　第一,对于难民的定义过于狭窄。

　　《公约》和《议定书》共同定义了难民:“基于一种可以证明成立的理由,由于种族、宗教、国籍、身为某一特定社会团体的成员、或具有某种政治见解的原因而畏惧遭受迫害并居留于其本国之外,并由于这样的畏惧而不能或不愿意受该国保护的人,或者一个无国籍的人,或国家灭亡的人,并由于上述事情留在他以前经常居住国以外而现在不能、或由于上述畏惧而不愿意返回该国的人。”难民的认定标准限制在了种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解这五种因素。但随着社会的发展,各种因素的相互作用,难民的新形态不断出现,环境难民以及国内流离失所者已经逐渐成为难民的主要的组成部分。环境难民是因生存的自然环境日益恶化而不得不离开家园的人。造成生存环境恶化的原因主要有两种:自然灾害,如地震、火山;人为引发的环境恶化,如战争、核电站事故。联合国预测,2020年会出现5000万名“环境难民”。生态学家诺曼·梅尔斯预计,在50年内环境难民的总数将会暴增至2亿人。除环境难民外,国内流离失所者未来也可能成为难民的主要组成部分。根据《2016年流离失所问题全球趋势》的报告,截至2016年年底,全球难民人数为2250万人,国内流离失所者人数为4030万人。2016年全球流离失所问题最严重的国家是叙利亚,难民人数为550万,国内流离失所者人数为650万,两者加起来有1200万,占该国总人口的近2/3。国内流离失所者与流出国外的难民一样需要救助和保护,而仅仅因为是否越过国境线就区分对待是对国内流离失所者的不公对待。未来,国内流离失所者可以考虑纳入国际难民法保护的范围。

　　第二,难民保护与国际主权原则的冲突。

　　国家主权原则赋予国家独立自主地决定对内对外事务的最高权力。总理莫拉维茨基和匈牙利总理欧尔班一致认为难民配额有损国家主权,国家有权自主决定谁可以进入、接受谁。国家的行为是以自己的国家利益为出发点的,接受难民会对整个国家的政治、经济、社会秩序等方方面面产生重要影响,而且绝大多数影响是负面影响。很多东欧国家经济疲软,面临高失业率的国内压力,自顾不暇,无力接受欧盟规定的难民配额。而难民的国际保护的原则中包含“人道主义和人权原则”、“国际团结与合作原则”,在这样的原则下,保护难民是每个国家出于人道主义精神要承担的责任。同时一旦加入相关的条约、公约,就必须承担相应的国际法义务。但是国家接受大量难民势必引起国内局势的动荡,因此欧洲很多国家发生了民众反对难民进入本国的游行示威。

　　第三,难民保护缺乏强有力的执行和资金支持。

　　目前国际社会承担难民保护主要职责的是联合国难民署。难民署缺乏自己的执行部门和资金来源,组织经费大多来自各国政府及民间自发组织的经费,因而资金来源具有不稳定性。联合国难民署用以支持叙利亚难民的人道援助项目长期处于严重资金短缺状态,尽管获得过慷慨的捐助承诺,但由于捐助的慈善性质和缺乏有力的监督执行机制,资金到位情况一直不理想,导致难民署为叙利亚难民提供的拯救生命的人道服务被迫大幅削减。联合国难民署能做的只有不断呼吁国际社会的捐助,呼吁大国对难民承担人道主义援助责任,而呼吁的力量很是微弱。其他联合国下属的组织在对难民的援助中也经常呈现出心有余而力不足的情况。叙利亚内战爆发以来,联合国世界粮食计划署向在约旦、黎巴嫩、土耳其、伊拉克和埃及等国的叙利亚难民发放了价值8亿美元的食品券,难民可持食品券在当地商店、市场购买食品。但在2014年12月该机构发布声明称,因遭遇经费危机,该机构从即日起被迫暂停对叙利亚难民进行食品援助。

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