2019年5月28日至29日，由国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所、广东省人民政府发展研究中心共同举办的“第二届新时代社会治理创新发展研讨会”在佛山南海举行。来自国务院发展研究中心以及部分省（自治区/直辖市）政府研究室或政府发展研究中心的专家、学者就如何推进新时代乡村治理进行探讨。

　　作为改革的先行地，南海是本次研讨会的焦点研究对象。研讨会上，佛山市委常委、南海区委书记黄志豪指出，当前南海正在面临城市结构、产业结构、人口结构的深刻变化。作为工业化、城镇化较早的地区，南海的人口倒挂现象已成为发达地区的典型代表。

　　“南海是广东社会治理的一个重要缩影。”国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长李建伟表示，南海在农村改革、土地问题、流动人口融入治理等方面的经验都具有代表性，其经验可以作为全国典型进行推广。

　　广东省人民政府发展研究中心副主任刘洪盛认为，“党建引领”的南海经验，是目前广东乡村治理的三种典型经验之一。那么，在南海党建引领怎样实现共同缔造？如何实现新市民融入参与治理？围绕这些课题，这块“试验田”上的实验仍将持续进行下去。

　　治理场景南海非户籍人口超五成

　　在国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员刘理晖的研究中，南海区2017年的户籍人口数超140万，常住人口超过150万。他表示，若按照移动电话使用情况测算，南海的非户籍人口实际数量会更高。

　　“广东省是最大的人口流入地，出现人口结构倒挂的现象，集中治理和公共服务资源的配置面临着巨大的挑战。”刘理晖分析，当前，务工经商仍然是我国人口流动的主要动因，新生代逐渐成为流动主体，家庭化流动趋势也在增强，个体流动比例大幅度下降。流动人口居留意愿和落户意愿增强，流动儿童规模不断扩大，对基础教育和城市管理体制改革的迫切性需求越来越强。

　　人口结构倒挂现象并非一朝一夕形成。对此，黄志豪就以“三个深刻变化”概括了南海当前发展现状：城市结构深刻变化，土地开发强度超50%，既有林立的住宅楼，也有低矮厂房和农村平房；产业结构深刻变化，既有品牌园区拔地而起，又存在612个村级工业园；人口结构深刻变化，存在大量非户籍常住人口。

　　“社会治理和乡村治理的目标是什么？就是要建立治理有效、良好稳定的社会秩序。”正如国务院发展研究中心农村经济研究部副巡视员、研究员秦中春所言，如何根据不同群体的特征，“量体裁衣”创设合适的治理体系，正是南海孜孜以求之事。

　　应对之策提高对流动人口公共服务能力

　　对于这种“结构之变”，南海应当如何应对？刘理晖对全国流动人口现状及相关政策进行分析，或将为南海在新时代开展社会治理带来启发。

　　刘理晖表示，梳理改革开放以来的政策可以发现，政府不断推动流动人口和本地居民的管理服务从传统的“二元结构”差别化对待，向一体化融合发展。

　　他介绍，从全国层面来看，通过深化户籍制度改革、提供无差别的公共服务和拓宽流动人口参与社会治理的渠道，这些举措能提高流动人员群体和当地社会的相互认同，让不同地域、身份、经济状况的群体享有平等的机会、权利，形成共同价值，最大限度地减少不同利益群体之间的冲突。

　　此外，有关流动人口的界定发生改变，将引导地方党委政府的施政理念产生改变。

　　“过去往往把流动人口当作一种资源消耗型人口，着力点放在管控上；未来，我们应当把流动人口看作是一种资源成长型人口，着力点要放在服务上面。”刘理晖举出一组数据以佐证：2015年我国流动人口平均受教育年限达到9.9年，超过全国人口平均水平的1.1年，流动人口的受教育程度正在快速提高。

　　他认为，在推动流动人口的融入上，需要党委、政府的主导，社区和社会组织的协同，还有流动人口群体的有效参与，三方面相互推进协调。党委、政府在基层社会治理中要扮演好统揽全局、政治领导、立法监管和体系构建的角色。

　　如何将理念变迁落到实处？刘理晖建议，重点是要提高流动人口密集地区的公共服务能力。

　　他指出，党政部门统筹资源需从属地管理向区域统筹转变，涉及到流动人口的政府服务，如教育、医疗等领域，需根据人口数量适当地进行统筹，从而推进新市民的社会网络重构，鼓励他们参与到治理之中。

　　治理重塑构建社会治理“研究室”与“发改局”

　　刘理晖表示，南海将流动人口看作“新市民”，就是在推进基层治理重构的一个理念样本。

　　刘洪盛则以“四个平台”概括了南海的社会治理经验：一是党建平台，解决党和群众联系的最后一公里问题，让群众不断受到党的核心辐射；二是沟通平台，解决上下信息不对称的问题，让政策充分向群众传导；三是参与平台，搭建多种群众参与的渠道，尤其是吸纳非户籍人口进入治理体系；四是共享平台，推动公共服务均等化。

　　让非户籍人口参与治理就是南海治理主体重塑的一项创举。2017年，南海就以村（社区）“两委”换届为契机，在161个试点村（社区）选出162名非户籍党员和优秀人才进入村（社区）党组织和自治组织。

　　在拓宽治理基础的同时，南海还在不断改进基层治理的制度设计。南海区委政法委副书记李炬昆介绍，从党政部门这个治理主体出发，南海构建了社会治理的“研究室”和“发改局”。

　　李炬昆表示，南海构建了社会治理的“研究室”，包括建立社区社会观测点、组建顾问团、开展主题调研比赛、创办治理内刊等方式，扩充信息收集渠道，发现社会需求，开展政策研究，构建起一个多元化的治理智库。

　　对社会治理资源配置的重塑，则被李炬昆形象地比喻为构建治理领域的“发改局”。他介绍，南海制定了全国首份县区级政府购买社会服务资金统筹办法，强化了社会治理项目的立项统筹、过程监督、绩效评估，让资源的配置有了体系化的改善。

　　上述南海党政干部所介绍的经验，当前仍处于“进行时”，南海的基层治理再造仍是一项“未竟之业”。“南海是广东社会治理的一个重要缩影，非常具有代表性。”正如李建伟所说，地处发达地区的南海所面临的问题，以及社会治理所采取的办法，将对全国各地社会发展有借鉴意义。（记者 卢浩能 黄逸豪）