摘要：1947年2月英国宣布不久将结束对巴勒斯坦的托管并决定将该问题提交联合国解决。美国国务院担心英国的突然撤出会造成巴勒斯坦地区的权力真空从而给苏联的介入提供机会,因此同杜鲁门总统一起合作支持分治计划。然而当看到联合国的分治决议通过后阿犹冲突不断加剧,国务院则暗自试图将分治计划改为联合国托管。这种态度的根本转变让杜鲁门同国务院在巴勒斯坦问题上争吵不断,剑拔弩张。国务院的强硬姿态让杜鲁门放弃提前宣布承认以色列的计划,并且也让他最终仅对以色列进行了事实上的承认。尽管双方既合作又冲突,但是根本目的都是要维护美国的国家利益,并且这种冲突与合作的模式让美国在最后的关头把对巴勒斯坦问题的干涉保留在一个合理的框架之内,从而为其日后的中东政策留下回旋的余地。

　　关键词：杜鲁门;国务院;巴勒斯坦;美国;以色列

　　2017年12月7日,美国总统特朗普正式宣布耶路撒冷为以色列首都,在国际上引起轩然大波。回溯历史,美以关系肇始于杜鲁门总统时期。长久以来,人们将美国承认以色列的原因归因于美国犹太人的强大势力,在一定程度上忽略了美国总统以及当时国务院本身的作用。本文拟就双方在巴勒斯坦政策上的合作与冲突展开论述,揭露各自在这一时期对巴勒斯坦问题发挥的作用。

　　一、巴勒斯坦分治决定的出台

　　二战后已经无力继续维持托管巴勒斯坦责任的英国提出“一个国家,两个民族”的方案遭到巴以双方拒绝后,1947年2月18日决定把这一问题提交联合国,并宣布不久将结束对巴勒斯坦的托管,这样一方面可以缓解自己的压力,另一方面在该问题无法得到联合国多数通过时,英国可以继续执行其1939年白皮书(1)以维持自身在中东地区的影响力。

　　美国总统杜鲁门是分治计划的坚定支持者。首先杜鲁门同情犹太人,曾说,“我在孩提时代就对巴勒斯坦历史感兴趣”,认为犹太人回归巴勒斯坦涉及一个公平与道义的抉择。他在圣经中读到犹太人希望返回巴勒斯坦,这既是他们自己的愿望也是上帝的希望。[1]47在他所接受的最原始的教育与信仰中,关于巴勒斯坦他除了圣经以外一无所知,一直站在犹太人的观点上看待该问题。然而,作为总统的时候也不能完全偏袒犹太人,因为美阿关系的良好发展对于战后的美国十分重要。所以,杜鲁门欣然同意英美联合调查委员(2)会提出的“一个国家,两个民族”的分治计划,认为这是双方互相妥协后最完美与和平的解决措施。但是,当美国国务院获悉英国即将结束对巴勒斯坦的托管后,大为恐慌,担心一旦英国人突然撤离该地区,可能为苏联人进入巴勒斯坦创造条件。尽管近东事务司的领导洛伊·亨德森等人强烈反对分治计划,认为这会将阿拉伯人推向苏联的怀抱,摧毁美国多年来在中东地区积累的影响力。但是,1947年1月近东事务司的备忘录表明,美国可以支持将巴勒斯坦分为一个阿拉伯国家和一个犹太国家的提议,阿拉伯国家的集体默认最终会让这一情况实现。[2]972国务院态度的转变是顺应现实的一种考虑。

　　1947年4月28日联合国巴勒斯坦特别调查委员会成立,联大授权调查巴勒斯坦的现状并于9月1号前提交报告。尽管此时的国务院同杜鲁门在是否分治上已经取得一致,但是当美国犹太人机构要求他们表明态度时,双方都选择沉默。杜鲁门对外宣称,美国坚定地支持联合国的工作,不能干涉调查活动的进行。1947年6月12日国务卿马歇尔向20个美国的主要使馆发出一律遵行总统宣言的通知:“美国不准备提出一项具体的巴勒斯坦计划,今后不得再提什么‘美国的计划’,在一切讨论中均强调美国没有提出过什么计划,目前也不打算提出什么计划。”[3]349首先,假如美国早于联合国巴勒斯坦调查委员会发表自己的观点,则会给人留下美国左右联合国的印象。其次,以联合国为平台推行自己的价值观并与苏联争霸也是美国战后的关键核心利益,因此美国有责任去支持和维护新生的联合国组织。虽然杜鲁门同情犹太人,但是他又是一个现实的人,所以不会让这份同情高于美国。国务院和白宫有效地保证了美国在中东地区的国家安全利益。

　　1947年5月14日,苏联驻联合国代表宣称,支持犹太人建立自己的国家,没有任何西欧国家可以为犹太人的生存提供保证,他的政府支持在巴勒斯坦建立一个统一的阿拉伯犹太人国家。如果统一国家无法建立,联合国应该考虑分治。[1]215苏联代表的发言表明苏联的态度已经转变,让犹太人欣喜若狂,也让美国国会中要求尽快表明支持分治态度的人心急如焚。1947年5月9日,30位国会议员给马歇尔写信要求他支持分治,[4]96有些人要求用贷款问题来换取英国屈服,杜鲁门的法律特别顾问克利福德甚至建议用希腊和土耳其问题来与英国人讨价还价,都被总统和国务院所拒绝。因为双方都清楚,战后国际形势最大的变化是美苏关系破裂,因巴勒斯坦问题而与英国闹翻不利于同苏联在欧洲展开对抗。

　　1947年8月31日,调查委员会提出两个方案:一为秘鲁、瑞典、加拿大等国家支持的多数派方案,认为应该允许巴勒斯坦独立并形成犹太国与阿拉伯国两个国家,前者占土地的62%,后者为38%,耶路撒冷托管。二是伊朗和印度等国家支持的少数方案,认为应该结束对巴勒斯坦的托管,同时建立一个以耶路撒冷为首都的阿拉伯人与犹太人的联邦国家。犹太人对多数派方案表示一定程度上的满意,但是希望扩大犹太国领土面积,阿拉伯人完全反对。

　　1947年9月15日,马歇尔同美国代表团一起讨论是否坚定地支持多数派报告。洛伊·亨德森及其领导的近东事务司毫不妥协地反对多数方案,担心分治会不可避免地将美国军队送到巴勒斯坦去维持秩序,此举还会破坏和阿拉伯世界的关系。[2]973亨德森也警告马歇尔,美国不应该太积极,只应该帮助别人制定各项计划,说服双方同意一项最可能的计划。[3]353几天后国务院向总统提交了一份在联合国大会上的讲话,总统表示同意,但是要求代表团讲清楚:美国是作为联合国贡献的一部分才在财政上和经济上援助巴勒斯坦的,不准备接管英国维持法纪和秩序的责任,美国所做的贡献只是联合国的一部分。[3]3559月17号马歇尔发表讲话,肯定了特别委员会的努力,但并没有完全支持这个报告。阿拉伯国家认为马歇尔讲话已经表明美国支持多数派报告,对此强烈抗议。此时在分治的态度上,国务院和白宫在某种程度上依然保持一致,但是当越来越多的情报摆在国务卿面前时,国务院的立场发生了微妙的变化。

　　近东科科员弗雷泽·威尔金斯向马歇尔递交了一份《美国中东政策概要》,对目前错综复杂的局势进行了详细分析认为,美国对犹太人的过分偏袒已经影响到美国、英国和阿拉伯世界之间的往来与接触,危害到美国在该地区的石油业、航空业和电讯交通设施的战略意义。另外,他同洛伊·亨德森一样再次强调该地区的冲突与不稳定最终会为苏联人介入中东而创造条件。最初支持分治和犹太人建国的马歇尔在同事们的影响下开始改变立场。10月3日,马歇尔告诉美国驻联合国代表,美国原则上支持多数派方案,但是现在也接受某些修正案。国务院主张将巴勒斯坦南部的内盖夫划归新成立的阿拉伯国家,理由是这里贫瘠、荒凉只适合季节性放牧,至于犹太人对亚喀巴港口的要求,马歇尔说,港口不属于巴勒斯坦地区。[1]261

　　国务院的转舵表明白宫与国务院之间开始出现分歧。11月19日,魏兹曼去白宫面陈杜鲁门内盖夫与亚喀巴港口对犹太人的重要性,强调在联合国的决定中这两个地区属于犹太人。总统对国务院的私自更改十分生气,命令美国驻联合国的代表直接执行多数派方案,不作任何修改,下午副国务卿洛维特致电杜鲁门,杜鲁门说他无意改变国务院的政策,但是他也不愿意美国在联合国被孤立。杜鲁门的直接干涉使国务院放弃修正案,11月22日,美国驻联合国代表撤回修正案,支持上述两个地方属于犹太人。

　　国务卿马歇尔本打算用修正案的方式来拉拢阿拉伯人,改善之前被破坏的双边关系。但是在杜鲁门看来,国务院此举将使美国站到大多数国家的对立面,尤其是当苏联人改变态度后,这种行为可能使苏联人成为道义与公正的扞卫者从而获得广泛的支持,这是杜鲁门不愿意看到的。杜鲁门本身对犹太人的同情使其更容易受到犹太复国主义者的影响。另外,杜鲁门一再强调,国务院只负责执行政策而制定权在他手里,不愿意遭到任何质疑。杜鲁门曾告诉他的内阁成员,“他希望他们提建议,也希望他们在认为必要时,能够毫不犹豫地提出不同意见。但是,最后的决定将由他来做”[5]1。无论原因如何,从当时的情况来看,国务院的政策正确且合理,拥有强大联盟的阿拉伯人远比尚未有政治实体的犹太人重要,修正案的提出在避免进一步刺激阿拉伯人的同时也在一定程度上维护了犹太人的利益。但是杜鲁门担心美国成为少数派。双方在本次交锋中尽管杜鲁门取得胜利,但是他们都是在为美国的长远利益考虑,只是角度不同而产生分歧。

　　1947年11月29日,联合国代表大会投票表决结果:33票支持,13票反对,11票弃权。愤怒的阿拉伯人宣称在巴勒斯坦任何的分界线都将是血与火的界线;欢呼雀跃的犹太人认为自己千年来的梦想终于实现。巴以直接展开冲突,局势的变幻让国务院再次改变态度,而这次的转变为总统和国务院在巴勒斯坦问题上的全面冲突拉开序幕。

　　二、托管与分治的冲突:承认以色列

　　联合国的分治决议通过后,整个巴勒斯坦地区已经接近失控的边缘。为防止冲突进一步加剧,1947年11月10日,洛伊·亨德森建议马歇尔禁止向双方运输武器。1947年12月5日纽约时报报道,国务院通过中东武器禁运方案,并禁止给以非政府名义前往中东参与军事行动的人发放签证。杜鲁门从报纸上得到这个消息后有些茫然,但并未采取任何行动。在总统看来,国务院实行武器禁运政策也是在执行其保证当地和平与秩序的方针。杜鲁门在其回忆录中写道:“我们的外交人员中有些人,特别是近东部门的先生们,表示了不同的意见,但这种不同只在于我们向前推进的速度问题,而不是整个方针政策。”[6]201

　　不久,洛伊·亨德森与乔治·凯南又向国务院提交一份名为《美国在地中海和近东地区的安全利益》报告认为,美国支持分治已经影响到美阿关系的发展,同时也是对国联形成的民族自决原则的背叛。假如联合国一定要执行分治计划,那么温和的阿拉伯领导人必然会被激进的领导人取代,整个阿拉伯世界对犹太复国主义的怨恨会转化为对整个西方世界的怨恨。阿拉伯人会削减石油的供应,进而影响到马歇尔计划的实施,不利于西欧的战后复苏。同时,苏联会以维持秩序为借口派兵进入巴勒斯坦地区,从而对整个近东和地中海世界产生负面影响。所以,分治只能在双方都认可并且具有外部势力介入的情况下才能实现,意味着美国必须提供军事和经济援助,但这违背美国的国家安全利益。因此,美国应该转而支持建立一个联邦国家或者托管制度,前方传来的情报也部分地印证了报告的内容。

　　1947年11月联合国大会决议后,本·古里安、艾伍德·阿弗雷尔去采购军备,在巴黎“巧遇”了一批捷克人,捷克为巴勒斯坦的犹太人提供了4500支步枪、200挺机关枪和500万发子弹。考虑到当时捷克与苏联的关系,毋庸置疑这笔交易受到了莫斯科的影响。[7]1781948年2月“布拉格政变”后,援助升级为重机枪与飞机。国务院在这些报告与现实面前态度有所软化。2月13日,摩西·夏里特向本·古里安报告:“美国人想在态度上做大改变。国务卿马歇尔在同犹太领袖会谈时,表露了他认为分治是一个错误的观点。”[7]180美国驻伊拉克大使乔治·沃兹沃斯同国务院的看法一致,认为分治无法实现。1948年2月4日,他在给杜鲁门的报告中写道,分治无法实现,应该继续某种形式的托管,同时总统要保证美国不会派军队去巴勒斯坦帮助分治,以抵消阿拉伯国家的忧虑,对于石油安全十分重要。杜鲁门向他保证,美国只会通过联合国行事。至于总统是否会支持派遣军队的问题,杜鲁门已经在多个场合表明自己的态度。如在一次与参议员约瑟夫·波尔的对话中,杜鲁门提到:“如果他们给我提供50万人,我就按他们说的做,否则我选择谈判。”[1]118

　　杜鲁门并非对事态的变化完全不知情,在去加勒比海休假之前已经知道联合国有声音认为应该重新考虑11月的决议。1948年2月21日当总统还在度假时,一份行动计划随美国驻联合国大使奥斯汀的讲话稿送到总统面前,认为当分治无法实行时,应该考虑某种形式的联合国托管,杜鲁门并未把它当作最后的解决方案。总统清楚地命令马歇尔,美国在安理会上不能做出任何被解读成从联合国大会态度上退缩,并指示马歇尔考虑奥斯汀最后讲话的发言稿,但是事后国务卿并未那样做。马歇尔仅仅告诉美国驻联合国大使奥斯汀,巴勒斯坦的局势日益恶化,已经威胁到国际和平,所以必须改分治为托管,总统也支持这项决定。

　　犹太人对国务院态度的倒退心急如焚,3月18日魏兹曼再次去白宫面见杜鲁门,在得到总统坚定支持分治的答复后,犹太人大为振奋。然而3月19日奥斯汀在联合国的发言,让犹太人的心情再次跌入低谷。当天奥斯汀在联合国发言,美国政府支持在联合国托管委员会下对巴勒斯坦地区实行暂时的托管。此次发言成为国务院和白宫之间一次剧烈冲突的导火索,之后双方完全抛弃任何掩饰开始毫无保留地进行对抗。杜鲁门在3月19日的日记中写道:“国务院在拆我的台。我没有预料会发生这个情况。在基韦斯特或者从圣克罗伊岛返回途中,我赞成奥斯汀向联合国大会发表的声明。今天早上我发现我的巴勒斯坦政策被国务院修改了。我第一次知道这个政策竟然是在报纸上!我现在成了一个骗子和双面人。国务院中一直有人想切断我的联系,他们做到了。”[1]303杜鲁门明白国务院是分治计划的最大抵抗者,但是没有想到会公然改变他的政策。在回忆录中杜鲁门这样评价道:“我不得不遗憾地说,国务院和国防部中有些人倾向于反犹主义。”[4]99总统曾经授命特别顾问克利福德去调查这一问题,1948年5月4号提交的一份备忘录表明:“奥斯汀的发言稿并未提交给杜鲁门进行最后的同意,但是内容和之前的草案一样;3月16日国务卿马歇尔在副国务卿洛维特的建议下,命令奥斯汀在一个尽早的方便的时候发表这份讲话。马歇尔知道这篇讲话发表的时间,但是国务院并没有告诉杜鲁门。”[4]102洛维特回忆说:“总统说我们准备执行大会决定的提案获得通过,要是通不过,我们就采取替代的步骤。这是非常清楚的,总统是这样对马歇尔将军和我说的。”[3]370替代步骤是否是托管呢,杜鲁门并没有明说。3月8日总统在与马歇尔的一次会面中曾经口头同意如果分治计划的执行导致战争与混乱,那么美国将不再支持分治。[8]36不再支持是否意味着赞成托管,杜鲁门语义含糊,也未清楚地表达他的态度。然而,在联合国大会尚未否决分治计划时,国务院便心急地公布美国支持托管的消息,显然已经违背总统的命令。马歇尔和洛维特利用了杜鲁门命令的模糊而执行了自己的决定,但是从现实角度来看,这个决定可以保证美国在中东的安全利益。在国务院向总统汇报时,托管得到杜鲁门的口头认可,因为这个政策同美国在巴勒斯坦问题上的标准一致:制止混乱,维持和平,不派美国军队。[2]981但是,这并不意味着杜鲁门真心支持托管,只是万般无奈下实行的后备案。所以,杜鲁门在得知奥斯汀的发言后大发雷霆地认为,自己被愚弄和戏耍了。此后,国务院和白宫的交锋达到白热化阶段。然而,可以肯定的是国务院对总统命令的违背乃至忽略,不是出于一种对抗的态度而是希望保证美国在该地区的利益,从而为整个冷战环境下的美国外交服务。

　　杜鲁门于3月24日召开内阁会议表示,想让分治政策与托管政策相调和。洛伊·亨德森直接拒绝了杜鲁门的提议,强调美国应该放弃分治而考虑如何执行托管,杜鲁门不同意他的看法。长久辩论后,总统让克利福德制定一项政策,将分治政策与托管政策结合起来。25日杜鲁门对外宣布,托管只是暂时措施,此举仅仅是为弥补英国撤退后的真空局面,托管的最终目的依然是分治。

　　虽然马歇尔他们态度十分坚绝,但是国务院的托管计划十分不顺利,不仅遭到国会的反对,也遭到联合国内包括苏联在内的大多数国家的反驳。与此同时,一个事实上的犹太国家正在形成,巴勒斯坦的犹太人与恼怒的阿拉伯人都在为未来的斗争做准备。

　　杜鲁门密切关注着局势的发展,一方面同意国务院要求双方停火的呼吁,另一方面也暗自开始对国务院的托管计划进行清算。4月23日,杜鲁门派曾为前总统罗斯福犹太联络人的罗森曼给魏兹曼带去一封信,信中写道,他会尽快承认新生的犹太人国家,但是要求魏兹曼保守秘密。杜鲁门心意已定,准备违背国务院的托管建议,直接对犹太人建立的国家予以承认。双方最终的激烈冲突终于在5月12日的内阁会议上爆发。

　　1948年5月12日,杜鲁门召开内阁会议讨论巴勒斯坦问题。会上,克利福德建议总统在犹太人国家尚未宣布成立前,可以在13日率先宣布已经准备好承认犹太人国家。国务院对此强烈指责,副国务卿洛维特认为,美国急于承认犹太国家有损“总统的声望”,是“不计后果”地承担义务,[9]975美国承认以色列会使美国在阿拉伯国家中的影响丧失,进而危及到美国在阿拉伯国家的地位。[9]1006国务卿马歇尔威胁说,如果总统执意按照克利福德的建议去做的话,他会在即将到来的大选中投票反对总统。从当时的总体形势来看,克利福德的建议非常草率,完全无视美国在当地的影响和利益。幸运的是,国务院的强烈反对以及马歇尔的威胁让杜鲁门悬崖勒马,声明不会提前宣布承认新生的犹太国家。

　　1948年5月14日,以色列宣布建立后仅仅11分钟,杜鲁门就发表声明承认以色列。但是美国的承认只是一个事实上的承认,还未在法理上进行确认。不得不说,最后一次交锋中国务院对杜鲁门的胜利十分具有现实意义,既保护了美国的利益也使美国对巴勒斯坦问题的干涉保留在一个合理的框架之内,为日后的决策留足空间。

　　三、结语

　　“一个国家,两个民族”的提议被阿犹双方拒绝后,英国决定将这一问题提交给联合国。一向反对分治的美国国务院面对英国急于撤出巴勒斯坦的现实,转而同杜鲁门总统展开合作一起支持分治。1947年11月29日联合国通过分治决议后,战争的疑云开始覆盖巴勒斯坦地区。急剧变化的现实情况又促使美国国务院提出改分治为托管,最终引发总统与国务院之间的争吵。双方的冲突对总统的情感决策起到一定抑制作用,从而让美国的巴勒斯坦政策留在一个合理的框架之内,最大限度地保证了美国的国家安全利益。

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　　注释：

　　1 1939年5月17日迫于阿拉伯人起义和时局的影响,英国人发布限制犹太人移民的政府官方文件。

　　2 1945年12月10日美国同英国为解决巴勒斯坦问题共同组成调查委员会。最后双方得出结论,允许10万犹太人移民的计划并“一个国家与两个民族”的分治计划。