省级政府教育统筹是我国教育综合改革的重要内容。统筹区域各级各类教育均衡发展，以教育治理政策变革引领教育发展方式创新，既是推进教育治理体系现代化的主要内容，同时也是实现教育治理能力现代化的重要手段[1].省级政府教育统筹自提出以来，经历了一个不断调适和完善的变迁过程，其变迁的背后有着特殊的时代背景和多种动力机制的作用。为科学研判省级政府教育统筹发展的生态环境，清晰把握省级政府教育统筹发展制度产生与变迁背后的一般规律，推进省级政府教育统筹制度不断完善、优化以及教育统筹发展实践的拓展与深入，必须深入分析省级政府教育统筹发展制度变迁背后的各种复杂利益机制，对省级政府教育统筹制度的变迁过程、问题及优化路径做系统的把握和研究。

　　一、省级政府教育统筹制度变迁的基本范式。

　　改革开放以来，我国教育获得了快速发展，基本实现了九年义务教育的普及，基本解决了“有学上”的问题。但伴随经济转轨社会转型的逐步推进，追求有质量的教育公平逐步成为“后普九”时代教育发展的内在要求[2].公众教育需求与诉求也逐步发生了变化，从要求“有学上”转向“上好学”,从外延式发展转向内涵式发展[3].公众教育需求的变化迫切要求实现教育的优质化、均衡化发展。然而，现阶段区域、城乡、校际差距的扩大化，师资、财力与物力等资源的不均衡配置，均成为提高教育质量、实现教育均衡发展的重大阻碍。为改变教育发展现状、缓解各种教育矛盾与问题以及满足公众教育需求，亟需创新教育管理制度、治理方式，亟待深化教育领域各项改革。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。在从管理向治理转变，推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，教育治理体系和治理能力现代化目标也得以正式确定。为推进教育治理体系和治理能力现代化，亟需以教育管理、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。省级政府教育统筹的提出，正是对教育治理方式改革与创新这一要求所作出的重大回应。

　　省级政府教育统筹，强调省级政府的统筹协调，强调在中央的领导下，在省级政府的统筹管理下，理顺中央与地方、政府与学校、政府与社会的关系，明确政府和相关部门的职责，促进教育领域的“管办评”分离，实现教育领域的简政放权、多元化治理，不断为教育的改革发展注入新活力，推动教育治理体系与治理能力现代化的实现。从提出到试点、从试点到扩大，不同时期省级教育统筹发展制度呈现出不同特征。总体上看，教育统筹制度经历了一个不断调适、优化的变迁过程，实施范围有限扩大，实践深度日益拓展，实践成果缓慢展现，逐步走向规范化、科学化。真正意义上的省级政府教育统筹制度开始于2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）的颁布。依据其主要标志性政策文件的发布和实践发展状况，可把我国省级政府教育统筹制度发展变迁细分为以下三个阶段：

　　（一）省级政府教育统筹制度的酝酿阶段。

　　省级政府教育统筹制度在真正提出之前经过了较长时间的准备和积淀，这一阶段，没有明确提出省级政府教育统筹制度，教育统筹制度的实施也具有一定的狭隘性，实践缺乏相应的规范和指南。省级政府统筹教育的范围和内容也相对有限，以统筹高等教育发展为主，辅之以统筹义务教育与城乡教育。在高等教育方面，1994年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提到了“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”;1999年颁布的《关于面向21世纪教育振兴行动计划书》中也提到“形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制。”较为清晰的体现了高等教育逐步转向由省级政府统筹发展。在义务教育方面，这一时期对义务教育的统筹也有所涉及，如在2001年颁布的《国务院关于基础教育改革的决定》（以下简称《决定》）中“省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要”、“省级人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划”等内容条款都涉及到了省级政府对义务教育的统筹管理；2005年颁布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》

　　进一步提到“省级政府要统筹落实省以下各级人民政府应承担的经费”;2006年颁布的《义务教育法》提到“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施”、“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”一系列的内容条款都呈现出了省级政府在义务教育方面承担的统筹管理责任。在城乡教育统筹方面，2002年党的十六大提出了“城乡统筹”,城乡教育统筹作为城乡统筹改革极为重要的组成部分，得到了国家的高度重视，在我国诸多地区部署实施了城乡教育统筹综合改革试验，如江苏、浙江、上海、北京、重庆、四川等①。这一时期的教育统筹，涉及的范围、内容和对象相对来说较为狭窄，但小范围的实践和探索并没有弱化省级政府教育统筹制度所具有的优点和效用，试点所呈现出来的成果和价值使得省级政府教育统筹制度得到了认可和进一步的推广。

　　（二）省级政府教育统筹制度的提出阶段。

　　在省级政府教育统筹制度提出阶段，省级政府对教育的统筹和管理占据着主导地位，其统筹范围、对象、目标等方面都有了新的发展，教育统筹发展实践在广度、深度上也有了较大程度的变化。这一时期，国家颁布的文件明确提出了要加强省级政府教育统筹。2010年《教育规划纲要》颁布，明确提出“要加强省级政府教育统筹，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”.要“统一管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展；统筹省域内普通高中教育和中等职业教育的协调发展；统筹推进教育综合改革，促进教育区域协作，提高教育服务经济社会发展的水平等”.明确阐述和规定了省级政府教育统筹的目标、任务、方式等，为省级政府教育统筹发展提供了科学的、规范的实践指导和行动指南。同时，在明确提出省级政府教育统筹后，国家还部署实施了省级政府教育统筹综合改革试点。选取北京、上海、安徽、广东、云南、新疆、深圳作为省级政府教育统筹综合改革试点地，深化教育管理体制改革，创新教育治理方式，统筹推进各级各类教育协调发展。试点各地在纲要的政策精神和地方试点方案的指导下，积极探索、勇于创新、注重总结，开拓出各具特色的省级政府教育统筹模式，推动省级政府教育统筹的进一步深化和发展。

　　（三）省级政府教育统筹制度的调整阶段。

　　任何制度建设都是一个不断探索、创新的长期发展过程。制度变迁的最终结果体现为制度的绩效，制度变迁的最终绩效，往往是中央和地方权力精英、行业精英与社会民众多方博弈的结果，是国家选择性治理的产物[4].党的十八届三中全会召开，国家治理体系与治理能力现代化目标正式确定，政治、经济、教育等领域的治理方式也随之发生转变。在这一形势下，推进教育发展，实现教育均衡发展，必须加大省级政府对教育的统筹，以破解重大难题为突破口，实现教育的科学发展、协调发展和可持续发展[5].省级政府教育统筹发展由此也进入调整阶段，即扩大化发展阶段。这一时期的省级政府教育统筹发展在教育改革各项措施中最引人注目，广度和深度也进一步得到加强。一些地方为贯彻落实《决定》对深化教育领域综合改革所做出的重要部署，回应加强省级政府教育统筹权的要求，纷纷探索和创新省级政府教育统筹的扩大，在总结前期试点经验和教训基础上，寻找新的亮点和突破口，为全国提供更多更好的先导、先行和示范经验。这一阶段，省级政府教育统筹不再从属于其他的改革方式和手段，而是作为国家教育体制改革的三大类之一存在着，以相对独立的地位得到各级政府和部门的关注；其功能也不再局限于资源配置，充分发挥其统筹规划、资源配置、监督管理、提供服务等功能和作用，成为深化教育体制改革，实现教育公平和公共服务均等化的重要工具；其统筹内容和范围也逐渐扩展，不再仅仅局限于教育领域，逐步延伸至公共服务其他方面内容。扩大省级政府教育统筹权，这是国家立足事业发展全局和教育发展阶段性特征做出的重要决策，必将有力地推动我国教育整体发展进入一个新阶段[6].

　　二、省级政府教育统筹制度存在的主要问题。

　　在推进教育治理体系和治理能力现代化的进程中，省级政府教育统筹综合改革作为国家推行的一项综合改革试点项目，在我国诸多地方予以推行，以其追求教育公平、统筹协调、均衡发展、服务导向等理念获得了民众认可和快速发展。但在其效用与成绩展现的同时，也暴露出不少问题。当前，要科学评估省级政府教育统筹制度的发展态势，克服省级政府教育统筹实施过程中的瓶颈，才能有针对地优化省级政府教育统筹制度顶层设计，提高教育统筹改革的总体效果。

　　（一）教育统筹发展制度缺乏权威性与约束力。

　　当前，我国各地省级政府教育统筹多采取政府制定并下发“红头文件”而非正式的法律（法规）形式予以推行，使得省级政府教育统筹制度呈现“弱权威性、弱约束力”.省级政府教育统筹缺乏规范而正式的制度约束，容易造成地方政府在开展教育统筹发展时随意性较大。统筹标准和实施动力主要取决于主要领导人的主观意愿，容易造成各自为政，带来新一轮的教育差距和鸿沟。关于省级政府教育统筹发展的体制安排、信息公开、实施运行等方面也缺乏正式的规章制度，导致省级政府教育统筹实践中权限不明、体制不顺、主观随意性大等现象突出，严重影响了省级政府教育统筹发展制度的科学性和有效性，弱化了教育统筹效力，造成省级政府教育统筹综合改革“雷声大，雨点小”.同时，由于没有统一的、权威的法律作保障，使得省级政府教育统筹发展很可能成为一种短期行为，难以保证其发展的长效性、持续性和稳定性。当前，我国省级政府教育统筹尚处于探索、试点阶段，总体上取得了一些成效，但仍面临着诸多问题与困境，使得教育统筹发展制度的权威性与约束力受到了很大挑战，严重影响了教育统筹制度效力的完整性。

　　（二）教育统筹发展缺乏配套政策的支持。

　　《教育规划纲要》和《决定》的颁布，详细阐述和规定了省级政府教育统筹综合改革各项内容，明确了省级政府教育统筹的目标、任务、职能与责任等，但在配套政策的安排和配置方面仍有一定的欠缺，不能较好地满足教育统筹发展实践的需要。其主要体现在以下几个方面：首先，中央下放教育统筹管理权限后，配套措施匹配不够及时，如规定了省级政府统筹区域内各级各类学校的发展，但对各级各类学校的办学条件、办学标准、教师编制和师资水平等没有及时地制定相应的符合当前教育改革发展时情的国家标准，而是各地自行制定实施标准，很容易造成新一轮区域教育发展的不均衡；其次，相应的体制、机制建设没有及时跟上，多部门联动机制没有真正建立起来。各地各学校提出的利益诉求，如财力支持、优质教师资源的引进、教师职称评聘等诸多问题往往不是教育部门单独可以解决的，需要多部门的协作和支持。真正落实省级政府教育统筹政策需要财政、人社、组织等多部门以及教育系统内部的充分协调，教育资源配置、职称评聘、校企合作、民办教育发展等诸多问题，离不开财政、人社、组织等相关部门协同出台统一的支持政策。然而，教育部门作为相对弱势部门，难以协调各方，很容易导致许多跨部门问题的难以解决和落实，真正关心教育、发展教育、支持教育的理念和主动解决教育问题、优先为教育发展办实事的体制机制还没有在各职能部门之间建立起来，这些问题在省级政府教育统筹综合改革各试点省（市）都不同程度地存在着，影响着省级政府教育统筹效用的发挥。

　　（三）教育统筹发展缺乏有效的监督与评估。

　　省级政府教育统筹综合改革的关键之一便是要建立和完善各类监督体系、考核评价机制，为此，需制定省级政府教育统筹监督与考核评价机制，以确保省级政府教育统筹制度贯彻落实。然而，从实践层面看，政策监督与评估尚存在一定的缺失与漏洞。一方面，中央对各省（市、自治区）的考核评价体系还没有真正建立起来，缺乏系统、科学的考核指标体系，考核主体、考核内容和考核方式也没有明确的执行标准，因此，无法真正科学评估省级政府发展教育的努力程度和教育改革取得的成效，不能以此为抓手强化省级政府的责任意识，督促省级政府进一步优先发展教育，有力推进省级政府教育统筹工作的实施。另一方面，省级政府教育统筹发展过程中监督不够有力，缺乏强有力的监督机构来确保制度的真正落实。虽然，通常情况下，我国省级政府受到中央、自身、人民群众、新闻媒体等多方的监督，对其履行教育统筹管理职责起着激励、监督的作用，但由于没有设置专门的、具有针对性的、强有力的监督机构，也没有明确的部门职能安排，使得对我国省级政府教育统筹的监督在实际操作过程中体现不够明显，效用也被弱化。总之，我国省级政府教育统筹发展实施的监督与评估，还存在着“缺位”与“走过场”的现象，存在着“重宣传，轻监督与评估”的倾向。

　　（四）教育统筹政府间权限划分不明。

　　有学者认为“省级政府教育统筹存在的主要问题是简政放权，中央向省级政府放权，地方政府向学校放权。”然而，实际情况并不像理论上所说的简单，由于没有明确规定中央和省级政府权力和责任的分配，造成“越位”与“缺位”并存，中央政府超越应有的管理权限，过度干预教育的统筹发展，而省级政府也未能很好地履行自己的职责，造成该管的没有管好或者没有管到位，阻碍了教育统筹发展改革的顺利进行。中央的作用是引导地方、超越地方。不仅要纠正省级政府统筹教育过程中存在的缺陷，更重要的是超越省级政府，宏观把握和调控省级政府统筹教育的总体运行，引导教育统筹朝着正确方向发展，而不应管得过多过细，让中央的“越位”限制省级政府职责的履行和效用的发挥，阻碍教育改革和发展。以广东省为例，由于广东省经济社会的快速发展，迫切需要大量的高层次人才，亟需大力发展研究生教育。但教育部掌握着研究生招生计划的编制和录取权限，且招生计划按基数增长的方式予以确定。由于历史原因广东省招生计划基数偏低，教育部能给予的倾斜只能是杯水车薪，再加上近年来国家加大了对研究生招生计划的调控力度，使得广东省加快研究生教育发展的目标根本无法实现。由此可见，中央的“不愿放”、“不敢放”导致省级政府不能很好地根据本省的实际情况和需要来统筹本省的教育发展和改革，从而限制了当地教育、经济和社会的发展。省级政府作为教育统筹综合改革的主导者、统筹任务的具体执行者，各级政府及各个部门职责到位是保证改革取得良好成效的关键。但由于对两级政府权限划分不明，造成国家层面涉及教育的管理权限偏多，对地方简政放权的力度很不够，使得省级政府不能切实履行其职责，“缺位”现象时有出现，阻碍了省级政府教育统筹综合改革的深入推进。

　　三、优化省级政府教育统筹制度的基本路径。

　　教育制度是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目的和任务而协调教育内外部关系所规定的行动依据和准则[7].为适应当前教育发展的需要，最大程度地保证和发挥省级政府教育统筹制度的效用，需不断优化省级政府教育统筹制度。省级政府教育统筹作为一项长期性、系统性、战略性的改革，任重而道远，面对的问题与挑战、压力与需求是多方面的，需要在梳理省级政府教育统筹制度变迁历程、系统把握省级政府教育统筹实践的基础上，推进省级政府教育统筹制度的创新和优化。针对现阶段省级政府教育统筹制度权威性低和约束力差、配套制度不健全、监督评估机制不完善以及政府间职责不明确等问题，笔者认为需要从以下几个方面优化省级政府教育统筹制度：

　　（一）以均等化为核心价值优化省级政府教育统筹制度。

　　教育发展的均等化水平是检测和衡量省级政府教育统筹发展制度是否具有实效、是否缩小教育差距、是否能够满足公众教育发展需求的重要标准。这就需要在未来创新制度立意，以追求教育均等化为价值取向，提升制度实效。在制度设计阶段，更加凸显均等化思维，把实现教育的均等化作为省级政府教育统筹制度的指导思想和追求目标；在制度实施阶段，将均等化取向贯穿于教育统筹制度实施全过程，更加注重公平与均等，推进不省域内不同地区、城乡、校际之间的各级各类学校教育统筹和均等发展；在制度改进阶段，以教育的均等化水平作为各地区省级政府教育统筹制度绩效衡量与评估的重要标准，并以此作为制度改进的重要依据。同时，在倡导教育均等化的过程中也需注意把握好教育均等的度，不能一味的追究教育均等，而忽略了教育发展的高水平与高质量。我们需要实现的是优质化教育基础上的教育均等，只有保证了优质化的教育质量与高水平的教育均等，才能真正满足公众的教育发展需求，才能实现真正意义上的教育公平。

　　（二）以综合化思维优化省级政府教育统筹制度运行机制。

　　省级政府教育统筹综合改革是一项系统工程，它涉及到多个维度，每一个维度、每一项改革都必须从系统科学的角度去设计、去考虑[8].以综合化思维建构教育统筹制度运行机制是针对现阶段教育统筹发展配套机制、配套政策不完善，监督机制、评估机制不健全等问题而言的。片面的、非理性的运行机制使我国省级政府教育统筹发展制度在较长时间内呈“条块分割”状态，影响了省级政府教育统筹制度的良好运行。这就需要在未来不断增强制度的综合性、系统科学性。一是要综合考虑教育统筹实施、监督、评估等各个环节，在加强省级政府教育统筹权的同时注重监督机制、评估机制的完善，合理运用评估结果，改变过去重宣传、重实施，轻监督、轻评估的倾向。二是要综合统筹省级政府教育统筹制度和各项配套制度。不仅要不断优化与创新省级政府教育统筹制度本身，更要保证相关配套制度的跟进与完善，这样才能保证省级政府教育统筹制度的有效实施。三是要综合协调好省级政府教育统筹各相关部门的关系，明确职责，互不推诿，建立多部门联动机制，保障省级政府教育统筹各项活动顺利推进。

　　（三）以良好的制度保障教育统筹发展制度的有效执行。

　　任何工具效用发挥的性质与程度离不开它所应用的组织环境、组织结构和运行程序等制度基础[9].伴随我国教育治理能力与治理体系现代化的逐步推进，我国省级教育统筹发展制度必然走向深入，为深入贯彻落实省级政策教育统筹制度，最大程度地发挥这一教育治理工具的效用，需提供良好的制度环境和制度基础予以保障。一是要增强省级政府教育统筹制度的权威性，从制度本身出发，在根本上保障省级政府教育统筹制度的执行。全面落实党的十八届四中全会提出的建设法治政府的重要部署，尝试将省级政府教育统筹制度上升至法律层面，用法律形式确定省级政府教育统筹制度，用法律手段规范省级政府教育统筹的实施，提高教育统筹的法治化水平，提升省级政府教育统筹制度的权威性与约束力，促进省级政府统筹的顺利实施。二是要处理好省级统筹与中央统筹、社会统筹的关系，从制度外部环境入手，优化省级政府教育统筹制度实施的外部条件。省级统筹作为国家推进教育综合改革的重要战略，有其独特的功能和优越性，但也需注意到省级统筹并不是唯一的教育统筹方式，要最大程度的发挥省级统筹的效力、保证省级统筹的顺利实施，必须明确省级统筹的职权，处理好省级统筹与中央统筹、社会统筹的关系。在把握不同统筹方式优缺点的基础上，确定各自的统筹对象和统筹空间，从根本上消除“越位”、“错位”现象，做到既不影响中央统筹强权威性、资源集中等优点的发挥，又不削弱省级统筹的效用。

　　参考文献：

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　　[2]谈松华，王建。追求有质量的教育公平[J].人民教育，2011（18）：1-6.

　　[3]刘振天。从外延式发展到内涵式发展：转型时代中国高等教育价值革命[J].高等教育研究，2014（9）：1-7.

　　[4]杜丽红。近代北京公共卫生制度变迁过程探析（1905-1937）[J].社会学研究，2014（6）：1-23.

　　[5]王湛。推进省级政府教育统筹综合改革的关键是政府到岗履职[N].中国教育报，2010-12-27.

　　[6]郝平。切实加强省级政府教育统筹[N].中国教育报，2013-11-27.

　　[7]谷平，吴华。西部地区教育均衡发展的资源统筹和制度创新研究[M].杭州：浙江大学出版社，2012:61.

　　[8]邓朝喜。重庆统筹城乡教育综合改革试验的初步探索[C]//教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所。城乡教育一体化与教育制度创新---2011年农村教育国际学术研讨会论。2011:149-155.

　　[9]盛明科，段玉玲。美国联邦政府绩效评估的制度基础及其效用分析---兼论对我国政府绩效评估实践的启示[J].云梦学刊，2011（2）：75-80.