摘要:王俊豪通过对城市公用事业分类研究,发现整个城市公用事业存在许多竞争空间,而在竞争性领域,民营企业通常具有较高的效率.他认为,民营企业进入城市公用事业有巨大的潜在空间,中国城市公用事业改革可实行分类民营化政策.戚聿东、范合君认为,"十二五"时期要把竞争化改造作为深化垄断行业改革的主攻方向,形成有效竞争格局,同时需要把运营模式改革与竞争模式改革作为着力点.齐兰和郑少华认为,未来全球金融监管具有综合监管、无缝监管、系统性风险监管、国际金融监管合作等新态势,中国金融监管体制必须采取诸如调整金融监管模式、扩大金融监管范围、实施系统性风险监管、加强金融监管国际合作等方面的改革措施.胡亦琴认为,土地的可持续利用是农业可持续发展的基础,创新农地流转及其相关制度、机制,是提高土地要素配置效率、促进土地资源永续利用、进而实现农业可持续发展的重要突破口.

　　关键词:改革;城市公用事业;垄断行业;金融监管;农地流转;

　　一、中国农地流转的制度需求与发展障碍

　　从农地制度演化的一般规律来看,在世界范围内,每一个国家的农地制度的现代化过程,大体都要经历两个发展阶段,即"耕者有其田"阶段和农地规模经营阶段.第一阶段是以土地制度的改革为基本手段,以平均地权、实现耕者有其田为目标;第二阶段则是以土地集中为手段,以规模经营、提高经济效益为主要目的.从理论上分析,农地制度的这种发展趋势是由生产力发展水平决定的.土地流转是制度变革的内生需求,是一系列因素处在耦合和均衡状态时的产物.它既符合党的有关农村经济政策精神,又受到广大农民的拥护,同时也适应了土地资本化经营、土地规模经营、农业产业化和市场化发展、农业产业结构调整的客观要求,是农村劳动力大量非农转移与城镇化进程推动的必然.所以,从它产生开始,就显示出了旺盛的生命力,凸显出强大的正外部经济效应.但是,由于农地流转及其相关制度、机制的不健全,它已直接成为农业可持续发展的严重障碍.

　　1.农地产权制度残缺,土地流转困难.

　　农地产权涵盖农地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等各项权能的设置与划分.其各项权能,在中国当前均非完整意义上的权能,是一种排他性弱、转让性差和非继承性的有限权利.主要表征有:(1)产权主体及其权利边界不明晰,造成产权制度的约束功能下降、保护功能丧失.(2)农地承包权不完整、不稳定.农户没有依法享有对承包土地的排他性占有、使用、收益以及部分处置的权利;土地承包权也不是物权,其债权属性使得法律法规赋予农民的土地承包权的期限、广度和稳定性方面均被大量"截留",不利于农户对抗基层组织或乡村干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为.(3)农地收益权的不完全性.现行体制下,处在缺乏政治资源和无组织状态的农民面临较大的权益损失和侵害.他们在利益博弈中因缺乏利益表达的渠道和强度而处于明显的劣势地位,有关政策安排不能保证他们作为"最少受惠者的最大利益",反而是不断地损害和剥夺他们的利益.目前,农地收益权总体上表现为:所有权收益得不到保障,承包权收益受到侵蚀,转让收益和增值收益无政策和法律保障.

　　2.农村社会保障制度滞后,农地流转风险和机会成本加大.

　　研究发现,缺乏养老保险与失业保险仍然是阻碍土地耕作者获得长期流转使用权的最主要因素.从农户的微观视角看,"理性人"会在利润和安全之间找到一个平衡,土地转出者不仅考虑经济因素,而且还要考虑社会保障等许多因素.特殊的国情和生产力发展水平决定了:长期以来,在中国大部分地区,农民对土地的依赖程度很高;从社区内部看,土地对农民的社会保障功能还是第一性的.家庭联产承包责任制的实施,进一步强化了土地的保障性质.土地对农民来说,从满足农民的衣食住行、就业、婚丧嫁娶到承担子女教育和养老医疗费用,几乎囊括了本应由国家和社会对农民承担的所有保障职能.目前,土地的转让费很低,甚至是零转让费,有些土地的承包户还要倒赔一部分钱,根本不足以帮助农民建立起社会保障,也不足以帮助农民筹集在城市务工经商的资本.这就表明不可能出现大规模的土地流转,从而大大弱化了土地流转制度的创新效应,客观上造成了流转农地要素的供给不足.

　　3.城乡二元制度使农民不敢轻易离、弃土地.

　　现在户籍制度虽然已经松动,但由于城乡二元结构刚性和过去延续多年的户籍制度的束缚,户籍所代表的身份却丝毫没有改变,农民不敢轻易离开土地、放弃土地.近年来,虽然政府相继出台了打破城乡壁垒的许多政策措施,促进人财物的双向流动,但是城乡两个市场仍是低层次的内部自我循环,没有实现高层次的双向交叉循环,两个市场仍不能有机融合.如城镇劳动力市场歧视农民、排斥农民的现象仍然不乏其例.人力资源不能在统一的市场上配置,农民无法与城市居民拥有平等的就业机会,农民的就业无法走向社会化,他们也就始终走不出这赖以生存的土地.另外,还有城乡二元教育制度、二元公共服务制度、二元社会保障制度、二元税收制度等,都不可能使离开土地的农民真正在城市扎下根来.所以,土地流转也不可能出现新的跨跃.

　　4.以土地作为乡村行政分界的制度制约了土地流转.

　　中国农村的行政制度是与土地所有权紧密联系在一起的.一个乡镇或者一个村就是该乡镇、该村的土地所有者.这种以土地作为分界的乡村行政制度的经济基础就是土地的收益.为了保证乡村的公共收益,各地土地流转都特别讲究地域性,以防止土地收益外流.基本上不允许土地跨地域、跨所有制、跨行业流转,土地只能在村内流转,有些地方甚至只能在组内流转,也不能给企业经营.这种以土地为基础的行政分界和行政利益导致流转范围狭小,封闭性强,流转量少.

　　5.农业支持保护制度缺位,难以托起经营土地的热情.

　　发达国家在进入工业化中期以后,为了保证农业的稳定发展,纷纷出台许多措施支持保护农业和农民.中国正处于工业化中期这样一个关键的时期,恩格尔定律和凯恩斯定律开始自动起作用.如果没有政府对农业的支持保护(其中包括很重要的金融支持),农民的收入增长将会相当困难.单靠经营土地的收益难以吸引新的投资者,没有新的投资者就不会有土地的流动,何况现有的农民还在纷纷弃地抛荒.所以现在急需要政府及时施以援手,托起人们经营土地的热情.

　　6.土地流转的相关法律制度缺失.

　　实践中的土地流转出现了不少问题,已经对中国法制建设形成了倒逼之势.(1)没有指导农地流转工作的专门法律,全国性的可上升到法律地位的文件更少.有的法律虽涉及,但规定得十分笼统.对于土地流转中产生的矛盾与纠纷,处理起来缺乏明确的法律依据;土地流转双方(或三方)的权利、义务怎么明确,其利益补偿关系如何协调,转包、转让价格根据什么确定,流转期限都存在较大的随意性;土地流转合同的鉴证、仲裁主体不明,不便于土地流转的规范运作.(2)《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》以及现行的《担保法》都对使用权流转进行了限制.新的《物权法》也规定,所有权和承包经营权不能抵押,社会公益设施等也不得抵押.(3)现行的《土地管理法》、《基本农田保护条例》和《土地承包法》在保护基本农田和促进土地流转上又存在着尺度松紧的不一致,实际操作起来很困难.(4)《农村土地承包法》只对各种农村土地承包经营权流转形式做出概括规定,缺乏对各种流转形式的运行法律机理和操作规程的规定.特别是对于现实生活中常见的出租、入股、抵押等未予以详细确认和规范,表现出了一定的滞后性,难以真正指导农地承包经营权流转的实践和真正维护流转双方的合法权益.

　　7.土地流转市场机制不健全.

　　在现行土地制度框架下,流转市场机制还面临着较多问题.(1)流转程序不规范.个别地方无论是社区集体经济组织推进的土地流转,抑或是农民自发进行的土地流转,随意性很强,绝大多数未签订书面合同,以口头约定为主;即使签订了书面合同,也只是简单协议,合同的形式不规范,条款不完整,尤其是有关流转双方的权利义务及违约责任、承包土地上附着物处置等内容缺乏明确的规定,肆意变更、撕毁合同现象频繁,呈无序状态.(2)流转规则缺失.首先,农地非价值化管理.中国农地长期以来实行的是实物管理,其资产、资本属性目前仍无法律认可,割裂了土地所有权与地租、地租与价格、价格与价值之间的关系,引致不可预测的非市场因素不断大量产生、叠加、扩散,从而造成土地价格按照非市场因素自身的需求形成均衡价格,甚至是流转双方没有任何依据情况下口头讨价还价形成的,扭曲了农地承包权价值.其次,农用地登记制度不健全,引致过高的市场流转费用,导致土地承包经营权设定效力的不稳定、内容的不确定、用途变更的随意等恶果,直接影响了土地资源开发利用、环境保护等方面公共政策的顺利实施.再次,土地监察执法不力.由于土地问题往往连着个别乡村干部越权批地等违法行为或少数国家工作人员的腐败,因此,有关部门有时对农地的"隐性市场化"不敢管,也不愿管.土地流转方向难以监控,随意改变土地农业用途.(3)流转主体缺位、错位.毋庸置疑,农地流转的主体是农户,但其行为主体、责任主体和利益主体的关系很模糊,权益经常被剥夺.很多情况下,政府的不当参与及出于政府自身利益鼓励土地流转的政策导致农地的非自愿流转和农民利益受损现象严重.(4)流转中介服务组织匮乏.随着农村二、三产业的发展和城镇化进程的加速,进入市场流转的土地数量逐步增加,流转中介组织也得到了相应的发展,但总体上仍然相当匮乏,并显现出规模小、机制不活、市场意识差、职业素质低、经营管理弱等缺陷,没有一个自上而下、网络状、多功能、高质量的中介服务体系,为土地流转穿针引线、牵线搭桥,提供市场信息、价格和法律咨询等,致使流转的搜寻成本、谈判成本和履约成本明显上升,理性行为逐步过渡为非自觉性、非逻辑性、盲目性的非理性行为.

　　二、农业可持续发展取向的农地流转制度创新

　　1.完善农地产权制度,提高制度效率.

　　农地产权制度完善的关键是明晰和界定农地产权边界,保障土地承包权的长期性、稳定性与"准物权"性,保障产权权益.(1)明确集体土地产权的主体或人格化代表,划定土地集体所有权边界.(2)赋予农户"四权合一"的承包经营权.完整界定承包土地经营权,拓展承包经营权的权责、权利、权能,使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的权利.(3)实行宅基地市场配置制度.国家赋予农民修建、拆除、转让、出租、抵押宅基地的权利;除生活特别困难的新增农户并经村民委员会讨论通过的情况实行划拨外,一律以市场配置;原有宅基地转让后不能再申请划拨宅基地.(4)原则上取消行政划拨土地.建立政府公益征地目录,建立政府征地补偿标准农民讨价还价机制,实行军事等极少数公益用地强制征收、市价补偿的国家征用制度.(5)国家支持土地所有者、使用者以地招商、以地入股.(6)实现产权平等.一是实行国有、集体土地产权统一国民待遇,二是实行各地集体土地统一政策.

　　2.强化政府的土地公共管理职能,提高行政效率.

　　(1)须矫正政府的"经济人"行为,改变地方政府对"土地财政"的依赖.(2)进一步改革与完善征地制度、土地利用规划制度、用途管制制度、基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、建设项目审批制度、土地垂直管理制度、土地权属登记制度等.(3)加强对签订流转合同的指导,建立土地承包和流转台账.规范流转程序,流转须经过流转双方自愿签订书面流转合同、村级流转服务组织审核同意、乡镇流转服务组织批准三个环节.建立公证制度、纠纷仲裁制度,明确流转双方权利义务,协调化解农地流转纠纷.(4)加强地籍管理,建立土地档案.以重新调整后的土地承包关系为依据,在地籍调查和土地评价的基础上,给农民颁发土地使用权证,使用权证在土地承包时一次性签发,其持有者可以将土地进行租赁、抵押、转让、入股等实现使用权的二次流转.(5)强化流转服务网络建设.政府和社区要提供有效的服务,包括中介服务、信息服务、技术服务等,做好指导、协调、服务、监督和管理等各项工作,帮助流转地经营者克服自然与市场风险,减少流转的信息费用,提高投资经营效率.(6)建立和完善监督机制,加强对流转的检查监督,减少流转的履约费用.

　　3.创新流转机制,提高要素效率.

　　(1)培育流转市场主体.土地流转和规模经营的标的是土地承包经营权,流转的主体是农户.必须尊重农民的意愿,确立其自主、自治的原则,确保农户在流转决策中的主导作用,避免行政权力的不当干预.(2)创建证券化流转方式.顺应土地证券化的世界性发展潮流,应该把承包土地或者承包土地所能得到的收益转变成为资本市场上可销售和可流通的金融产品,实施证券化经营.(3)健全流转价格机制.流转价格要根据土质、位置、肥力、基础条件、人均收入、供求关系等情况,分门别类,公开、公平、公正地加以确定,修正当前被扭曲的低价、无价甚至负价格现象.同等条件的土地地价必须一致,真正实现"同地同价",维护社会公正.(4)建立合理的利益分配机制.界定和规范收益权,在兼顾集体、农户和承包者利益的前提下,科学合理地确定土地流转补偿标准和利益分配比例.(5)打造土地流转中介组织.具体而言,县级要建立土地流转中心,乡镇建立土地流转服务站,负责制订土地流转规划,收集发布土地供需信息,规范土地流转程序,协调各方利益关系,统一对外招商,为农业发展适度规模经营创造良好的环境.同时,须着力培育和发展土地投资经营公司、土地评估事务所、土地融资公司、土地保险公司、委托代理机构、土地租赁公司、土地证券公司和专业信息组织等中介机构.

　　4.健全相关制度、政策,优化流转外部环境.

　　(1)加强流转的政策扶持力度.首先,落实农业贷款政策,解决土地流转和农村发展的融资问题.其次,完善对产品的补贴制度.再次,全面实施政策性农业保障,有效规避规模经营的生产风险.(2)发展二、三产业,积极引导农民到非农岗位就业,减少农民对土地的依赖.发展以农地资源经营为基础的乡镇企业,积极引进和培育劳动密集型的中小民营企业,大力发展第三产业,加强就业容量较大的基础设施建设,千方百计地创造就业机会,争取部分农村剩余劳动力"就地消化".(3)加强对农民的职业教育和技术培训,提高他们的科学文化素质,从而提高劳务价值,为农民"走出去"务工创造条件.加强对农民出外务工的信息引导和组织管理,确保农民工有序流动,顺利增收.同时,积极为外出务工返乡人员搭好创业平台,鼓励具有一定资金、技术和经营能力的打工者"走回来",在本地投资经商搞开发,带动地域经济发展.(4)打破城乡二元格局,实现城乡统筹.其核心是建立城乡统一的户籍制度,消弭依附在户籍关系上的种种社会经济差别,真正实现城乡居民在发展机会面前地位平等.进一步取消对农民工进城务工的各种不合理收费,降低农民工子女上学门槛,为农民进城务工提供便利条件.(5)建立农地保障的替代机制.对现有的以土地为主要载体的社会保障体系进行替代变革,逐步建立规范化的农村社会保障体系.考虑到原有土地保障制度的路径依赖作用,农村保障体系变革的路径应逐步由"承包地"保障、"承包地+个人账户"双重保障向"个人账户"式保障的转化,其中,个人账户的资金由国家、集体、农民三者分担.(6)强化流转的法律支持.通过供给法律法规来确立起制度的基本形态,弥补诱致性制度变迁遗留下来的法律法规供给不足的缺陷,为农地流转制度的完善提供基本原则、基本方向和基本保障.

　　注释

　　(1)(1)[美]道格拉斯·C·诺思、罗伯斯·托马斯:《西方世界的兴起》,厉以平等译,北京,华夏出版社,1999.

　　(2)(2)张宇燕:《经济发展与制度选择--对制度的经济分析》,北京,中国人民大学出版社,1992.